Oleh : Jamal Aslan
KENDARI, LINKSULTRA.COM –Pencabutan izin pinjam pakai kawasan hutan (IPPKH) PT Gema Kreasi Perdana (PT GKP) di Pulau Wawonii kembalimenegaskan satu hal: persoalan tambang di kawasan pulau kecilbukan hanya soal administratif, melainkan menyangkut tata kelola negara, keberlanjutan lingkungan, dan masa depanmasyarakat setempat. Keputusan negara untuk mencabut IPPKH ini seharusnya tidak dibaca sekadar sebagai koreksi prosedural, tetapi sebagai sinyal kuat bahwa praktik perizinan yang tidakselaras dengan prinsip kehati-hatian akhirnya mendapatkankonsekuensi.
Singkatnya, meski demikian, perlu dipahami bahwapencabutan IPPKH tidak otomatis membatalkan IUP. Dalamrezim hukum Indonesia, IUP dan IPPKH berdiri sebagai duainstrumen perizinan yang berbeda. IUP mengatur kegiatanpertambangan, sementara IPPKH mengatur legalitaspenggunaan kawasan hutan untuk kegiatan non-kehutanan. Duaizin ini ibarat dua kaki dari satu tubuh operasi tambang; hilangnya satu kaki memang tidak serta-merta membuat tubuhtersebut lenyap, namun membuatnya tak lagi mampu berdiritegak secara legal. Inilah titik krusial yang harus dipahamipublic. Setelah IPPKH dicabut, perusahaan masih memiliki IUP secara administratif, tetapi kehilangan legalitas untuk beroperasipada areal yang berada di kawasan hutan. Operasi penambangantanpa IPPKH yang sah bukan sekadar pelanggaranadministrative tetapi juga dapat menjelma menjadi pelanggaranhukum yang membawa konsekuensi pidana kehutanan dan lingkungan. Ini berarti bagi PT GKP, keberlanjutan IUP-nya kiniberada dalam ruang abu-abu: sah di atas kertas namunproblematis di lapangan. Dalam konteks Wawonii, pencabutanIPPKH menjadi momentum bagi negara untuk meninjau ulangseluruh rantai perizinan tambang di pulau kecil. Pasal-pasaldalam UU Minerba memberi kewenangan pemerintah mencabutizin jika terdapat pelanggaran serius termasuk pelanggaranketentuan lingkungan yang kini menemukan relevansinya. Tanpa IPPKH, pemegang IUP berada dalam posisi sulit untukmemenuhi kewajiban lingkungan maupun tata ruang, sehinggapemerintah memiliki dasar yang cukup kuat untuk melakukanevaluasi menyeluruh hingga ke kemungkinan pencabutan izin.
Publik juga perlu mencatat bahwa sengketa perizinan PT GKP bukan hanya persoalan “izin mana yang masih berlaku”, tetapi menyangkut legitimasi proses perizinan, dampak ekologis, hak masyarakat lokal, dan prinsip kehati-hatian pemerintahdalam menetapkan aktivitas tambang di wilayah pulau kecil. Sejumlah organisasi masyarakat sipil seperti YLBHI dan JATAM telah lama menyoroti potensi kerusakan ekologis sertatumpang tindih perizinan di Wawonii. Pencabutan IPPKH inipada dasarnya mengafirmasi keberatan tersebut dan membukaruang evaluasi yang lebih luas. Di sisi lain, perusahaanmenegaskan bahwa mereka tetap menjalankan kewajibanreklamasi dan akan mengikuti proses hukum yang berlaku. Namun, tanggung jawab lingkungan tidak dapat menggantikankeabsahan izin yang telah dicabut. Menjalankan reklamasiadalah kewajiban, tetapi memulihkan legalitas operasi adalahtantangan yang jauh lebih besar bagi perusahaan dalam kondisiperizinan yang kini timpang. Bila temuan menunjukkan bahwaIUP tidak bisa dijalankan sesuai ketentuan tata ruang dan lingkungan, maka negara berkewajiban menjatuhkan keputusanyang konsisten termasuk opsi pencabutan IUP.
Dalam dunia tambang, ketidakjelasan administratif adalahsumber konflik baru. Di Wawonii, ketidakpastian pasca-pencabutan IPPKH justru berpotensi memperlebar keteganganantara masyarakat dan korporasi jika pemerintah tidak segeramemberi kepastian arah kebijakan. Harus diakui, langkahpencabutan IPPKH adalah keputusan penting, tetapi bukan akhirdari persoalan. Yang menentukan justru langkah berikutnya: apakah negara konsisten menjaga pulau kecil dan komunitasnya, ataukah membiarkan ketidakpastian perizinan berlarut-larutmenjadi konflik sosial jangka panjang. Pada akhirnya, publikberhak menuntut tata kelola perizinan yang tidak hanya legal secara formal, tetapi juga adil, transparan, dan berpihak pada keberlanjutan. Dalam kasus PT GKP, pencabutan IPPKH adalahkesempatan emas bagi pemerintah untuk menunjukkankeberpihakan itu. Sebab, ketika izin kehutanan dicabut dan kegiatan tambang tak lagi memiliki pijakan legal, mempertahankan IUP tanpa evaluasi komprehensif sama sajamembiarkan ketidakpastian hukum menggantung di atas kepalamasyarakat Wawonii dan ini bukanlah pilihan yang layak bagisebuah negara hukum.
Kedudukan IPPKH dan IUP dalam pengaturan sektorPertambangan
Dalam arsitektur konfiguratif tata kelola pertambangan di Indonesia, terdapat dua instrumen hukum yang kerap menjadisumber perdebatan konseptual sekaligus praktis yakni IzinUsaha Pertambangan (IUP) dan Izin Pinjam Pakai Kawasan Hutan (IPPKH). Kedua izin ini lahir dari rezim pengaturan yang berbeda dimana IUP berakar pada kompetensi pengelolaansumber daya mineral dan IPPKH pada rezim kehutanan. Namunkeduanya bertemu pada persimpangan yang sangat menentukanketika aktivitas pertambangan memasuki kawasan hutan. Pada titik inilah, dinamika hukum mengambil bentuknya dimana duaizin berdiri sendiri, tetapi berkelindan dalam satu lanskap yang menuntut kepastian, kehati-hatian, dan pengelolaan yang terukur. Memahami kedudukan yuridis masing-masing izinbukanlah sekadar upaya teknis-administratif, melainkan bagiandari ikhtiar membaca struktur hukum secara utuh. Kekeliruandalam memaknai hubungan keduanya sering kali melahirkanasumsi publik yang simplistic seolah pembatalan salah satu izinsecara otomatis menegasikan izin lainnya. Padahal dalamkonstruksi hukum Indonesia, relasi antara IUP dan IPPKH bersifat komplementer, bukan subordinatif. Keduanya berdiri di atas mandat normatif yang berbeda, memiliki fungsi yang tidakdapat saling menggantikan, dan tunduk pada mekanismepengawasan serta sanksi yang berjalan dalam rumpun aturanmasing-masing. Sebab itu, hubungan IUP dan IPPKH tidakdapat dipahami secara linear, melainkan harus dilihat sebagaibagian dari sistem hukum yang saling berkelindan namun tetapmemiliki batas-batas yang jelas dan kepastian yang tegas.
Secara limitative, IUP merupakan instrumen yang lahirdari rezim hukum pertambangan sebagaimana diatur dalamUndang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 yang kemudiandiperbarui melalui Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Dalam kerangkaregulasi tersebut, IUP tidak sekadar bermakna tiket administratifuntuk memasuki wilayah usaha pertambangan, melainkan pintulegal yang mengatur seluruh tahapan kegiatan, mulai darieksplorasi hingga operasi produksi. Secara yuridis, kedudukanIUP berada pada ruang yang lebih substansial yakni bukansekadar keputusan administratif biasa melainkan suatubeschikking yang melekatkan hak individual kepada badan usaha untuk mengusahakan sumber daya mineral yang dalamdoktrin konstitusional berada di bawah penguasaan negara. Dengan demikian, IUP menjelma sebagai bentuk kewenangandelegatif yang membawa konsekuensi tanggung jawab, kepastian hukum, dan batas-batas etis dalam pengelolaankekayaan alam yang seharusnya dikelola sebesar-besarnya bagikemakmuran rakyat.
Dalam perspektif filosofis konstitusional, keberadaan IUP tidak dapat dilepaskan dari prinsip utama dalam Pasal 33 UUD 1945 yang menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alamyang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Doktrin “penguasaan negara” dalam putusan-putusanMahkamah Konstitusi No 36/PUUX/2012 menegaskan bahwanegara tidak hanya memiliki kewenangan regulatif, tetapi juga kewajiban mengawasi, mengurus, dan mengelola pemanfaatankekayaan alam melalui perangkat hukum yang memberikanruang partisipasi aktor ekonomi tanpa menghilangkan kendalinegara. Dalam kerangka tersebut, IUP bukan sekadar instrumenteknis, melainkan mekanisme yuridis untuk menerjemahkanmandat konstitusi menjadi tindakan administratif konkret. Melalui IUP, negara melekatkan hak sekaligus beban tanggungjawab kepada pelaku usaha agar pengelolaan mineral dan batubara berlangsung dalam batas keberlanjutan, tidakmelanggar asas lingkungan hidup, dan tetap berada dalamkontrol penuh negara sebagai pemegang mandat publik tertinggi.Lebih jauhlagi dalam tataran peraturan perundang-undangan, karakter IUP sebagai beschikking berimplikasi pada adanyarelasi hukum yang bersifat individual dan konkret antara negara dan pemegang izin. UU Minerba beserta peraturan turunannya(mulai dari pengaturan tata cara perizinan, mekanisme evaluasi, kewajiban reklamasi, hingga pengawasan) menegaskan bahwaIUP adalah keputusan yang menciptakan hak sekaliguskewajiban yang dapat dipertanggungjawabkan secaraadministratif maupun pidana. Dalam logika hukum administrasimodern, beschikking semacam ini tidak hanya mengikatpemegang izin, tetapi juga mengikat negara agar bertindakkonsisten, transparan, dan tidak sewenang-wenang dalam proses pemberian, pencabutan, maupun evaluasi izin. Dengandemikian, IUP menghadirkan keseimbangan antara pemberianhak ekonomi dan jaminan kepastian hukum, sambil tetapmenjaga prinsip kehati-hatian (precautionary principle), asas-asas umum pemerintahan yang baik, serta orientasi moral bahwapengelolaan sumber daya alam adalah amanah publik yang harusdikelola dengan integritas, rasionalitas, dan keberlanjutanantargenerasi.
Sebaliknya, IPPKH berada dalam rezim hukum kehutanan, yakni UU 41/1999 tentang Kehutanan, dan berbagai aturanturunan lainnya. IPPKH tidak mengatur soal usahapertambangan, tetapi soal pemanfaatan ruang di kawasan hutanuntuk kegiatan non-kehutanan. Karena itu, sifat dasar IPPKH ialah “izin akses ruang”, bukan izin usaha. Berpijak padaperspektif hukum administrasi, IPPKH pada hakikatnya adalahkeputusan tata usaha negara yang membuka sebagian ruanghutan untuk kegiatan non-kehutanan dengan batas, syarat, dan kewajiban yang sangat ketat. Pengaturan kehutananmenempatkan hutan sebagai objek kepentingan publik yang harus dipertahankan fungsi ekologisnya, sehingga setiappelaksanaan kegiatan non-kehutanan termasuk pertambanganharus tunduk patuh pada asas kehati-hatian (prudential principle), asas keberlanjutan, asas konservasi, serta kewajibanpemulihan ruang. Karena itu, IPPKH tidak pernah dimaksudkansebagai bentuk “delegasi kewenangan usaha” sebagaimana IUP. IPPKH diproyeksi sebagai mekanisme pembatasan ruang yang secara normatif bersifat exceptional dan temporary. TanpaIPPKH, kegiatan pertambangan di kawasan hutan tidak dapatsecara sah menduduki lahan tersebut, sekalipun badan usahasudah mengantongi IUP. Namun, keberadaan IPPKH tidakmengubah sifat dan hakikat kegiatan pertambangan itu sendiri.IPPKH hanya memastikan bahwa kegiatan tersebut memperolehakses ruang secara legal dalam batas yang diizinkan oleh rezimkehutanan.
Lebih jauh, struktur hukum IPPKH menegaskan bahwakewajiban pemegang izin bukan hanya administratif, tetapibersifat ekologis dan remedial. Kewajiban reklamasi, rehabilitasiDAS (Daerah Aliran Sungai), jaminan pemulihan, hinggalaporan berkala kepada instansi kehutanan merupakanmanifestasi dari doktrin bahwa hutan tidak boleh kehilanganfungsi ekologisnya meskipun digunakan sementara untukkepentingan non-kehutanan. Hal ini mempertegas bahwa IPPKH membawa kewajiban yang bersifat public ecological duties yang tidak pernah muncul dalam IUP. Maka secara teoritik, IPPKH adalah izin yang berwatak ekologis-protektif, sementara IUP adalah izin yang berwatak ekonomis-produktif. Perbedaankarakter inilah yang membuat kedua izin tersebut tidak dapatdisubordinasikan satu sama lain, namun harus dipahami sebagaidua elemen hukum yang bekerja dalam rezim yang berbeda dan hanya bertemu pada titik akses ruang dalam kawasan hutan.Olehkarenanya, secara konseptual hubungan antara IUP dan IPPKH dapat dipahami sebagai hubungan fungsional, bukanhubungan hierarchical. IUP menentukan apa yang dapatdilakukan, sementara IPPKH menentukan di mana hal itu dapatdilakukan. Ini merupakan model multi-layered licensing yang lazim dalam hukum administrasi modern. Model ini menjelmalayaknya dua pintu yang harus dibuka bersamaan sebelumsebuah langkah aktivitas pertambangan pada Kawasan hutandapat digalakan. IUP sebagai izin yang menentukan apa yang boleh dilakukan, dan IPPKH sebagai gerbang yang menentukanruang mana yang dapat dipijak. Keduanya berdiri di atas fondasihukum yang berbeda, tetapi saling mengikat seperti simpul yang menjaga keseimbangan antara kepastian usaha dan kehendaknegara untuk melindungi hutan sebagai ruang hidup ekologis. IUP memberi arah bagi substansi kegiatan, sementara IPPKH menandai batas-batas ruang yang harus dihormati agar fungsihutan tidak tersentuh secara serampangan. Dalam keterjalinanitu, tampak kehati-hatian negara yang menimbang antarakebutuhan pembangunan dan kewajiban menjaga keberlanjutanalam. Bahkan ketika izin usaha telah diberikan, rezim kehutanantetap menyisakan ruang untuk berkata “tidak” atau “cukupsampai di sini”, sebagai bentuk pengawasan yang merawatintegritas kawasan hutan. Struktur perizinan yang berlapis inipada akhirnya menjadi cara negara menegaskan bahwa setiapaktivitas ekonomi harus berjalan dalam harmoni dengankepentingan ekologis yang lebih besar. Maka hubungan IUP dan IPPKH bukan sekadar konstruksi normatif, tetapi cermin daribagaimana hukum berupaya menjaga irama antara pemanfaatandan perlindungan dalam satu tarikan nafas yang seimbang.
Ketikan IPPKH batal, Bagaimana IUP dan aktivitaspertambangan?
Diatas telah ditelaah bagaimana konfirgurasi relasi antaraIPPKH dan IUP. Dalam prolog tulisan ini-pun telah disentilbahwa ketika IPPKH batal maka tidak serta merta IUP kehilangan dimensi keberadaan serta keberlakuanya. PembatalanIPPKH membawa konsekuensi operasional yang besar karenatanpa izin tersebut kegiatan pertambangan di kawasan hutanmenjadi tidak sah. Namun dari perspektif hukum administrasi, pembatalan IPPKH bukan langsung dapat dimaknai sebagaipembatalan terhadap hak usaha pertambangan itu sendiri. IUP akan tetap berlaku sebagai izin, tetapi tidak dapat dieksekusi di kawasan hutan sampai pemiliknya memperoleh IPPKH baruatau menyesuaikan kegiatan pada area di luar kawasan hutan. Hal ini karena antara IPPKH dan IUP berdiri diatas kondisi“konkret” yang tidak sama meskipun secara aplikatifberkelindan. Proposisi bahwa pembatalan IPPKH tidak sertamerta menghapus keberadaan IUP sejatinya berakar daripembedaan fundamental dalam hukum administrasi negara antara keberadaan izin (existence) dan kemampuan izin untukdieksekusi (executability). Dalam konteks ini, IUP sebagai izinusaha berada pada lapisan legalitas substantif sementara IPPKH berada pada lapisan legalitas spasial. Dua dimensi ini meskipunsaling berirama dalam jahitan sistematis namun dalam praktikoperasional pertambangan keduanya berdiri di atas dasar hukumdan objek pengaturan yang berbeda. Itulah sebabnya IPPKH dan IUP tidak dapat diperlakukan sebagai instrument yang salingmeniadakan secara otomatis ketika salah satunya dicabut.
Secara normatif, hubungan ini dapat dianalisis melaluiasas lex specialis derogat legi generali. UU Minerba mengaturhubungan hukum antara negara dan perusahaan dalam kontekspelaksanaan usaha pertambangan sedangkan UU Kehutananmengatur pemanfaatan ruang dalam kawasan hutan, termasukpembatasannya. Karena objek norma yang berbeda ini, makapencabutan IPPKH hanya berpengaruh pada aspek pemanfaatanruang yang diatur oleh rezim kehutanan, bukan pada hak usahayang diatur oleh rezim UU Minerba. Prinsip ini secara konsistendipertahankan dalam banyak literatur hukum administrasinegara. diantaranya doktrin yang menjelaskan bahwa hubunganperizinan yang bersifat berlapis (layered licensing) menghasilkan konsekuensi bahwa pencabutan izin pada lapisantertentu tidak otomatis menghilangkan izin pada lapisan yang lain, kecuali terdapat ketentuan normatif eksplisit yang menyatakan bahwa keberlakuan izin pertama merupakan syaratkonstitutif bagi keberlakuan izin berikutnya. Dalam kasus IUP dan IPPKH, tidak terdapat ketentuan normatif yang menyatakanbahwa keberadaan IPPKH adalah syarat konstitutif bagikeberlakuan IUP. Yang ada adalah syarat bahwa kegiatanpertambangan dalam kawasan hutan hanya dapat berjalan jikapemegang IUP mengantongi IPPKH, bukan bahwa IUP menjadibatal demi hukum jika IPPKH dicabut. Dalam logika hukumadministrasi modern, pembatalan izin kehutanan seperti IPPKH memuat dua jenis implikasi, pertama, Implikasi administratiflangsung, yakni larangan melakukan kegiatan pada area yang sebelumnya diberikan izin dan kedua,Implikasi administratiftidak langsung, yaitu keharusan pemegang IUP untukmenyesuaikan kegiatan usaha dengan ruang yang masihdiperbolehkan secara hukum. Namun kedua implikasi tersebuttetap tidak menyasar pada eksistensi legalitas IUP itu sendiri. IUP hanya dapat dicabut melalui mekanisme yang diatur UU Minerba, seperti pelanggaran administratif berat, tidakterpenuhinya kewajiban, atau adanya putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap. Dengan demikian, meskipunpembatalan IPPKH dapat membuat IUP “mati suri” dalamkonteks eksekusi di kawasan hutan, namun secara hukumkeberadaannya tidak serta merta turut berubah. Aspek lain yang mempertegas pemisahan ini mengenai asas presumptio iustaecausa yang menempatkan setiap Keputusan tatausaha negara (termasuk izin) akan bermakna sah sampai dibatalkan oleh pejabat yang berwenang melalui mekanisme yang sesuai. Pembatalan IPPKH tidak memiliki sifat “carry-over cancellation” terhadap izin lain karena bertentangan denganasas ini dan berpotensi melahirkan tindakan mal-administratifberupa penyalahgunaan kewenangan (detournement de pouvoir).Secara konstitusional pun demikian. Pasal 33 UUD 1945 mengamanatkan bahwa pengelolaan sumber daya alamdilakukan oleh negara untuk sebesar-besarnya kemakmuranrakyat. Hak pengelolaan tersebut dijalankan melalui rezimperizinan yang terstruktur, bukan dengan mencampuradukkanobjek norma yang berbeda. Itulah sebabnya mengapa kemudianpemaknaan izin-izin dalam sektor sumber daya alam selalumemiliki karakteristik sektoral yang tidak dapat salingmeniadakan tanpa dasar hukum yang jelas.
Kondisi konkret inilah yang menjelaskan mengapapembatalan IPPKH dalam kasus apa pun (termasuk apabiladikaitkan dengan PT GKP) tidak dapat dimaknai sebagaipembatalan IUP. Dalam pembatalan IPPKH, yang terhapusadalah legalitas ruang, bukan legalitas usaha. IUP tetap memilikikedudukan sebagai keputusan tata usaha negara yang sah, hanyasaja tidak dapat dijalankan pada area hutan tanpa IPPKH baru. Distingsi ini penting untuk menempatkan wacana publik pada koridor hukum yang tepat, agar interpretasi atas suatu keputusanadministrasi tidak terjebak dalam simplifikasi yang menyesatkansecara yuridis.
